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行政法律利害关系人”的判定路径

作者 admin 浏览 发布时间 2017-09-11 17:34

  法律上利害关系确定了行政诉讼原告资格的新标准。然而这个标准也带来了新的问题,即什么是法律上利害关系,法律上利害关系应如何认定。在实践中,针对同一个案件事实,法官在认定中仍存在较大的分歧与差异。因此,在现有的法律规范和法理基础上讨论法律上利害关系具有重要意义。

  《行政诉讼法》第 41 条规定:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”这是有关原告资格的最初规定。利害关系一词在行政立法中源于《行政诉讼法》第 27 条:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”最高人民法院随后又出台了《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称“司法解释”),其中第 12 条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”该规定与《行政诉讼法》41 条相对,理论和实务界普遍认为这是关于原告资格的新规定,即原告必须是与具体行政行为有法律上利害关系的人。有学者认为,我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从相对人资格到法律上利害关系人资格论的的转变,不但是我国行政诉讼在某一环节上的变化,更体现了一种观念的飞跃和发展[1]。

  有学者认为,法律上利害关系是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系[2]。司法解释释义里面认为,“与具体行政行为有法律上利害关系”是指行政机关的具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响[3]。最高法院副院长江必新指出,新的司法解释“取消了对原告资格的不当限制”,“只要个人或者组织受到行政行为的实际的不利影响”,只要这种影响通过民事诉讼得不到救济,就应该考虑通过行政诉讼来解决[4]。因此,“法律上的利害关系”可以作以下理解:个人或者组织是否具有原告资格,关键在于其权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响。所以,“影响”标准就是对“法律上利害关系”标准的另一个表达,“法律上利害关系”的内容也就是“影响”的内容。不同的只是一个指行为,另一个指行为主体的利益关系罢了[5]。

  在对“法律上利害关系”进行理解时还要把握好两点:1.对法律的理解。法律有狭义和广义两种含义。狭义的法律上利害关系或者法律上的权利义务仅指实定法上明确规定的权利义务;广义的则不仅仅指实定法上明确规定的权利义务,只要其在法律保护的范围之内即可。广义的法律上利害关系或者法律上的权利义务具有内容上的总括性和范围上的不确定性。2.利害关系的内涵。“与具体行政行为有法律上利害关系”,是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。这种利害关系包括不利的关系和有利的关系,但必须是一种已经或者必将形成的关系[6]。可见,它不能仅是事实上、不确实的,而必须是法律上、已经确定或者必将形成的权利义务关系。

  (一)起诉人请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益,而非违法的或者他人的权益这里的“权益”,可以是法律明确规定的权利,也可以是法律没有明确规定,但却隐含于针对其他当事人的义务性规定中的利益。另外,“合法权益”也不以人身权和财产权为限,还包括诸如劳动权、受教育权等其他权利[7]。法律上利害关系要求这种利益必须是特定人的利益,而非反射利益。行政法上的反射利益,通常是指国家为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行,在事实上给特定的私人所带来的一定利益。这种利益是维护公共利益的副产品,并非立法和行政行为所追求的目的。因此,特定私人不能向国家主张该利益,并寻求法律救济[8]。法律上利害关系还要求这种利益是现实的或者伸手可得的,而不是一种期待的、虚无缥缈的利益[9]。

  在田某诉北京市朝阳区民政局一案中,原告诉称其父患有法定上禁止结婚的疾病,被告在为其父办理结婚登记的过程中忽略了婚前健康检查的证明,程序严重违法。被告准许婚姻登记的行为会令原告将来继承的财产份额受到损失。法院认为原告田某与该行政行为没有法律上的利害关系,因此认定原告不具有行政诉讼原告的主体资格。因为原告的继承权仅仅是一种期待的将来可能出现的权益,被告许可原告父亲结婚的行为确实有可能对原告将来继承的财产份额产生影响,但这是一种以后的关系,这种将来可能的利益不能作为干涉其父结婚自由的依据[10]。

  (二)起诉人请求法院保护的利益已经或者必将受到行政机关具体行政行为的影响这个因素涉及到行政行为效力的复效性问题。所谓行政行为的复效性,指的是行政行为的效力并不只是对直接相对人产生影响,还可能包括相关人。相关人不是行政行为的直接受领者,但它的合法利益在客观上受到行政行为的影响。司法解释第 13 条规定的四种特殊情形就涉及到行政行为的复效性问题。

  (三)相对人或者相关人合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的因果关系如何认定法律上利害关系所指向的因果关系,国内学者有两种代表性的观点:一种是认为法律上因果关系仅指直接因果关系[11];另一种则认为除了直接因果关系外还包括间接因果关系[12]。如何判断是直接还是间接因果关系?普遍认为,所诉要求保护的合法权益无需通过其他媒介即受到行政行为的影响是直接因果关系,通过其他媒介才发生影响的是间接因果关系。由于事物处于普遍联系之中,间接因果关系不能无限地往下延伸,否则行政行为的效力就会无限地扩展,处于一种不稳定的状态。有学者指出,行政行为与合法权益之间的联系只能是一种直接联系,间接的联系只有在法律、司法解释明确规定的情况下,才能视为有法律上的利害关系[13]。

  目前涉及法律上利害关系的规范集中于司法解释第12 至 18 条。第 12 条概括性地规定了与具体行政行为有法律上利害关系的原告资格标准。第 13 条列举了可以提起诉讼的四种情形,分别是:被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的;与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的;要求主管行政机关依法追加加害人法律责任的;与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。第 14 到 18 条又规定了合伙企业、不具备法人资格的其他组织、联营、中外合资、中外合作企业、农村土地承包人、非国有企业、股份制企业的原告确定情形。这些列举性的规定明确了特定情形下的原告资格,而法律上利害关系要求相对人或相关人合法权益受具体行政行为的影响,也表明了可诉利益的扩大。

  目前,对法律上利害关系规定的不足主要在于两个方面:一是公益诉讼问题,一个是实践中的认定问题。有学者认为,我国目前的行政诉讼原告资格制度范围过于狭窄,公益诉讼被直接排除在可诉范围之外。目前大量出现的侵害公共利益的现象,普通公众都不能通过行政诉讼参与进来,这对于公共利益的保护极其不利。利害关系人的种类千差万别,尤其是目前对于法律上利害关系的认定缺乏具体的标准,只是一种概括性的规定,各地各级的法院对于法律上利害关系的把握相差很大。部分法院采取直接关系和间接关系的分类,部分法院则侧重于看原告受损利益的大小。在目前法律和司法解释没有明确规定的情况下,可以“与被诉的行政行为享有充分合法利益”为标准。之所以这么认定,一方面是以合法利益为核心,扩大保护范围;另一方面又要求是充分利益,起到对原告资格的限制作用。“充分合法利益”标准表明了具体行政行为和相对人或者相关人的合法权益之间所要达到的影响程度。当然,这个标准本身也会带来一个问题,即如何理解 “充分”的程度。这将有赖于司法实践去丰富发展它的内涵。另外,对公益诉讼作出专门规定,考虑到我国的司法现状,可以先采用以列举方式为限的模式。

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